Comentarios sobre la facultad sancionatoria en materia de Publicidad Exterior Visual en Bogotá

Gustavo Adolfo Guerrero Ruiz

Socio Recursos Naturales Renovables y Ambiente

@gguerreroruiz

gustavo@guerreroruiz.com



El pasado viernes 29 de mayo, realizamos una nueva sesión de nuestros ya habituales Coloquios Aislados de Derecho Ambiental, organizados con el Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental de Colombia -CEPLAC-, y en esta oportunidad, tuvimos un interesante debate a propósito del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) en el ejercicio de la autoridad ambiental, con unos panelistas de lujo, y muy apropiados para el asunto tratado: Rodrigo Suárez, Director de la ANLA, Carolina Urrutia, Secretaria de Ambiente de Bogotá, y Camilo Rincón, Director de Control Ambiental de la misma Secretaría.


Justamente durante este evento, en el que tuve oportunidad de compartir moderación con Juan Manuel Sabogal, reconocido catedrático y abogado asesor experto en asuntos ambientales, terminó siendo abordado un asunto que me ha inquietado desde ya hace algún tiempo, especialmente con ocasión de la expedición del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016), como es el de las facultades y cambios en el procedimiento aplicable para imponer sanciones por la vulneración de las normas sobre Publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital de Bogotá, por lo que me permito compartir algunas reflexiones a propósito del asunto, con el ánimo de enriquecer un debate que desde mi perspectiva, resulta inaplazable en la capital del país.


La Ley 140 de 1994, tiene por objeto reglamentar la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional, determinando, según su artículo 1º, las condiciones bajo las cuales puede realizarse; así, esta norma regula entre otros aspectos, los lugares en los que pueden ubicarse elementos de Publicidad Exterior Visual, las condiciones bajo las cuales pueden ubicarse tales elementos en zonas urbanas y rurales, el procedimiento de registro, así como el marco normativo sancionatorio en caso de incumplimiento de las condiciones previstas en la propia regulación contenida en la Ley, incluyendo disposiciones sobre el procedimiento de remoción o modificación de la publicidad exterior visual, y las sanciones y disposiciones especiales sobre su aplicación.

Es evidente que el marco normativo contenido en la Ley 140 de 1994, desarrollado en el Distrito Capital por los Acuerdos 01 de 1998 y 12 de 2000, compilados en el Decreto 959 del mismo año, ha sido norma especial y por tanto prevalente sobre cualquier otro marco de regulación de naturaleza sancionatoria, tal cual lo ha señalado la propia Resolución 931 de 2008 expedida por la Secretaría de Ambiente de Bogotá, y que regula el procedimiento de registro de los elementos de Publicidad Exterior Visual en el Distrito Capital, norma que precisa en su parte considerativa que “… la Ley 140 de 1994 es la norma especial en materia de publicidad exterior visual en el territorio nacional, expedida con el objeto de procurar la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio publico y la integridad del ambiente, la seguridad vial y la simplificación de trámites administrativos” (Subrayado fuera de texto).


La misma Resolución 931 de 2008, señala también en su parte considerativa, en relación con el marco normativo relativo a la Publicidad Exterior Visual, lo siguiente:

“Que la Ley 140 de 1994 determinó los lugares de ubicación permitidos, dimensiones, distancias, condiciones para mantenimiento, contenido, procedimiento para el registro y sanciones de elementos de publicidad exterior visual.

Que con base en la citada Ley, el Concejo Distrital expidió los Acuerdos 01 de 1998 y 12 de 2000, por los cuales se reglamenta la publicidad exterior visual en el Distrito Capital, compilados en un solo texto contenido en el Decreto Distrital 959 de 2000(Subrayado fuera de texto).


Es evidente que el marco normativo especial aplicable a la Publicidad Exterior Visual en la ciudad de Bogotá, ha sido el contenido en la Ley 140 de 1994, en el Decreto Distrital 959 de 2000, en la Resolución 931 de 2008, pero además el Decreto Distrital 506 de 2003.

Ahora bien, en cuanto hace referencia al marco normativo bajo el cual podrían desplegarse facultades sancionatorias por el incumplimiento del marco normativo ya referido, el artículo 12 de la Ley 140 de 1994 precisaba lo siguiente:


“ARTÍCULO 12. Sin perjuicio de la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil y el artículo 8o. de la Ley 9a. de 1989 y de otras acciones populares, cuando se hubiese colocado Publicidad Exterior Visual, en sitio prohibido por la ley o en condiciones no autorizadas por ésta, cualquier persona podrá solicitar su remoción o modificación a la alcaldía municipal o distrital respectiva. La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito, de conformidad con el artículo 5o del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).

De igual manera y sin perjuicio del ejercicio de la acción popular, los alcaldes podrán iniciar una acción administrativa de oficio, para determinar si la Publicidad Exterior Visual se ajusta a la Ley.

Recibida la solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la ley, se ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se remueva o modifique la Publicidad Exterior Visual que no se ajuste a las condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando ésta sea manifiesta o para evitar o para remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas o graves daños al espacio público.

En los casos anteriores, la decisión debe adoptarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación. Si la decisión consiste en ordenar la remoción o modificación de una Publicidad Exterior Visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3) días hábiles para que el responsable de la publicidad, si es conocido la remueva o la modifique. Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de policía la remuevan a costa del infractor.

Cuando la Publicidad Exterior Visual se encuentre registrada y no se trate de los eventos previstos en el inciso tercero de este artículo, el alcalde, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación, debe promover acción popular ante los jueces competentes para solicitar la remoción o modificación de la publicidad. En estos casos acompañará a su escrito copia auténtica del registro de la publicidad.

PARÁGRAFO. En las entidades territoriales indígenas los consejos de gobierno respectivos o la autoridad que haga sus veces, serán los responsables del cumplimiento de las funciones que se asignan a las alcaldías distritales y municipales en el presente artículo”.

Esta disposición, fue recogida prácticamente en su integridad por el artículo 31 del Decreto 959 de 2000:

“ARTICULO 31. — Sanciones. Sin perjuicio de las acciones populares establecidas en la Constitución y la ley, cuando se hubiese colocado publicidad exterior visual, en sitios prohibidos por la ley y este acuerdo o, en condiciones no autorizadas por éstos cualquier persona podrá solicitar su remoción o modificación ante la autoridad competente. La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito, de conformidad con el artículo 5º del Código Contencioso Administrativo. De igual manera sin perjuicio del ejercicio de la acción popular, la entidad competente podrá iniciar una acción administrativa de oficio, para determinar si la publicidad exterior visual se ajusta a la ley.

Recibida la solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la publicidad se encuentra registrada y si no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por este acuerdo se ordenará su remoción. De igual manera el funcionario deberá ordenar que se remueva o modifique la publicidad exterior visual que no se ajuste a las condiciones de este acuerdo tan pronto tenga conocimiento de la infracción cuando ésta sea manifiesta o para evitar o remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas o graves daños al espacio público.

En casos anteriores, la decisión debe adoptarse y notificarse dentro de los diez (10) días hábiles al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación indicando los recursos que admite el Código Contencioso Administrativo para agotar la vía gubernativa. Si la decisión consiste en ordenar la remoción de la publicidad exterior visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3) días hábiles para que el responsable de la publicidad, si es conocido, la remueva o la modifique. Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de policía las remuevan a costa del infractor.

Cuando la publicidad exterior visual se encuentre registrada y no se encuentre dentro de los eventos previstos en el inciso tercero de este artículo, el alcalde, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes de la recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación, debe promover las acciones procedentes ante la jurisdicción competente para solicitar la remoción o modificación de la publicidad. En estos casos se acompañará a su escrito copia auténtica del registro de la publicidad.

PARAGRAFO.—Las vallas, avisos, pasacalles y demás formas de publicidad exterior visual que sean removidas y no reclamadas por el propietario dentro de los cinco (5) días siguientes de la fecha de ejecutoria de la resolución que ordena la remoción podrán ser donadas por la administración a un establecimiento de asistencia social de naturaleza pública o destruirlas”

En este mismo sentido, el artículo 13 de la Ley 140 de 1994, precisaba lo siguiente:

“ARTÍCULO 13. La persona natural o jurídica que anuncie cualquier mensaje por medio de la Publicidad Exterior Visual colocada en lugares prohibidos, incurrirá en una multa por un valor de uno y medio (1. 1/2) a diez (10) salarios mínimos mensuales, atendida la gravedad de la falta y las condiciones de los infractores. En caso de no poder ubicar al propietario de la Publicidad Exterior Visual, la multa podrá aplicarse al anunciante o a los dueños, arrendatarios, etc. o usuarios del inmueble que permitan la colocación de dicha publicidad.

Dicha sanción la aplicará el alcalde. Las resoluciones así emitidas y en firme prestarán mérito ejecutivo.

PARÁGRAFO. Quien instale Publicidad Exterior Visual en propiedad privada, contrariando lo dispuesto en el literal d) del artículo 3º de la presente Ley, debe retirarla en el término de 24 horas después de recibida la notificación que hará el alcalde”

Es evidente que la Ley 140 de 1994, como norma especial en el territorio nacional y por tanto de aplicación prevalente sobre la Publicidad Exterior Visual, previó en sus artículos 12 y 13 y hasta la derogatoria de los mismos por el artículo 242 de la Ley 1801 de 2016 (en vigor desde el 29 de enero de 2017), el marco sustantivo y procesal aplicable en materia sancionatoria por la infracción de las disposiciones contenidas en la misma Ley 140 de 1994 y en las normas locales que la desarrollan, incluyendo el Decreto 959 de 2000 y la Resolución 931 que la desarrollan.


En efecto, el artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 describió los comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público, dentro de los cuales el numeral 12 incluye "Fijar en espacio público propaganda, avisos o pasacalles, pancartas, pendones, vallas o banderolas, sin el debido permiso o incumpliendo las condiciones establecidas en la normatividad vigente".


Sobre este particular, el artículo 180 de la misma Ley 1801 de 2016 previó tres tipos de multas especiales, a saber: por comportamientos de los organizadores de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas, por infracciones urbanísticas, y por contaminación visual.


Por su parte, el artículo 181 de esta codificación, regula en su numeral 3o las multas especiales por contaminación visual así:


"3. Contaminación visual: multa por un valor de uno y medio (11/2) a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes, atendiendo a la gravedad de la falta y al número de metros cuadrados ocupados indebidamente.


La multa se impondrá al responsable de contrariar la normatividad vigente en la materia.


En caso de no poder ubicar al propietario de la publicidad exterior visual, la multa podrá aplicarse al anunciante o a los dueños, arrendatarios o usuarios del inmueble que permitan la colocación de dicha publicidad"


En cuanto a la competencia para imponer las multas por contaminación visual, el numeral 6 del artículo 206 del mismo Código, atribuye a los Inspectores de Policía Rurales, Urbanos y Corregidores, entre otras, la competencia para los siguientes asuntos:


"(...)


6. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas correctivas:


a) Suspensión de construcción o demolición;

b) Demolición de obra;

c) Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble;

d) Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles;

e) Restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205;

f) Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales;

g) Remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas;

h) Multas;

i) Suspensión definitiva de actividad" (Subrayado fuera de texto).


Como se observa, este artículo del Código Nacional de Policía y Convivencia asigna a los Inspectores de Policía la competencia para conocer en primera instancia, de aquellos procesos tendientes a la imposición de las multas como medidas correctivas, incluyendo aquellas multas especiales a que haya lugar por la violación de las normas sobre publicidad exterior visual.


Por su parte, el artículo 207 del mismo Código, precisa que "Las autoridades administrativas en salud, seguridad, ambiente, mineras, de ordenamiento territorial, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos, conocerán del recurso de apelación de las decisiones proferidas por los inspectores o corregidores de Policía, según la materia" (Subrayado fuera de texto).


Resulta claro entonces que la imposición de multas como medidas correctivas por la vulneración de normas sobre publicidad exterior visual resulta en todo el territorio Nacional ser un asunto de competencia de las Inspecciones de Policía en primera instancia, y en segunda instancia de las autoridades administrativas de acuerdo a la distribución de competencias que haya efectuado el respectivo Municipio o Distrito.


Ahora bien, la pregunta que surge es entonces, si las autoridades ambientales a las que en un Municipio o Distrito se atribuyó la facultad sancionatoria especial de que trataba la Ley 140 de 1994 podrían seguir ejerciéndola a pesar de la regulación de un procedimiento especial y la asignación de unas competencias para la imposición de unas medidas correctivas concretas (multas especiales) en el caso de violaciones a la regulación sobre Publicidad Exterior Visual o si por el contrario, tales facultades desaparecieron en virtud de la regulación de la materia por el Código Nacional de Policía y Convivencia.


Para respondernos a esta pregunta, debemos acudir a la lectura del artículo 242 de la citada Ley 1801 de 2016, que estableció lo siguiente:

ARTÍCULO 242. DEROGATORIAS. El presente Código deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto-ley 1355 de 1970, la Ley 1356 de 2009 excepto los artículos 4o y del 218A al 218L; el Decreto número 522 de 1971; la Ley 232 de 1995; el artículo 108 de la Ley 388 de 1997; los artículos 1o y 2o de la Ley 810 de 2003; artículo 12 numeral 2, artículo 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 35 y 36 del Decreto número 2876 de 1984; artículo 26 y último inciso o párrafo del artículo 10 de la Ley 679 de 2001, en razón a que se aplicará el proceso verbal abreviado establecido en el presente Código; artículos 5o, 6 o, 7 o y 12 de la Ley 1259 de 2008; Ley 746 de julio 19 de 2002; artículo 24, 29 e inciso final del artículo 31 de la Ley 1335 de 2009; y los artículos 12 y 13 de la Ley 140 de 1994 (…)” (Subrayado y negrilla fuera de texto).


Resulta claro entonces que las atribuciones con base en las cuales la Secretaría de Ambiente de Bogotá y demás autoridades administrativas del orden municipal y Distrital venían imponiendo sanciones por la violación a las disposiciones de la Ley 140 de 1994 y demás actos administrativos de carácter general que la desarrollaban a nivel territorial dejaron de tener vigencia en el momento en el que entro en vigor el Código Nacional de Policía y Convivencia, por ende, a partir del 29 de enero de 2017, el incumplimiento del marco regulatorio sobre la Publicidad Exterior Visual en todo el país pasó a ser de competencia de los Inspectores de Policía en primera instancia, con arreglo al procedimiento y las medidas correctivas previstas en la misma Ley 1801 de 2016.


Es importante señalar que en todo caso, que el artículo 239 de la Ley 1801 de 2016, expresa que “Los procedimientos por contravenciones al régimen de Policía, así como los procedimientos administrativos sustituidos por la presente ley, que a la fecha de la entrada en vigencia de la misma se estén surtiendo, serán adelantados hasta su finalización, conforme a la legislación vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos que motivaron su iniciación(Subrayado y negrilla fuera de texto), por ende, solo estos procedimientos sancionatorios que al 29 de enero de 2017 se estuvieren tramitando con arreglo a lo dispuesto por la Ley 140 de 1994 (no a la Ley 1333 de 2009, otro error habitual en el trámite de este tipo de actuaciones), por infracciones a las disposiciones de la Ley 140 de 1994 y demás normas que la desarrollan cometidas antes de la misma fecha, podrían continuar siendo conocidos por la autoridad ambiental Distrital


Así, frente a las infracciones a la normatividad sobre Publicidad Exterior Visual cometidas después de la entrada en vigor del Código Nacional de Policía y Convivencia, o de aquellas que aún cometidas con anterioridad no se hubiese emprendido actuación sancionatoria con arreglo a la Ley 140 de 1994 antes de la entrada en vigor del mismo Código, el proceso contravencional a seguir que sustituyó al previsto en dicha Ley, es el consagrado en la Ley 1801 de 2016.


Resulta afortunado que el Código Nacional de Policía y Convivencia haya regulado un procedimiento contravencional por las infracciones a la normatividad sobre Publicidad Exterior Visual en el país, sin embargo, en el caso del Distrito Capital, aún resulta pertinente la revisión de todo el marco regulatorio del orden Distrital, en especial la desafortunada asignación de competencia efectuada para adelantar los procesos de registro, seguimiento y control sobre los elementos de Publicidad Exterior Visual, que deberían ser reasignados a las Alcaldías Locales, de tal suerte que la segunda instancia de los procedimientos contravencionales surtidos por los Inspectores de Policía con arreglo a la Ley 1801 de 2016, pudieran ser conocidos por la Secretaría de Gobierno Distrital en segunda instancia, al tratarse entonces de un asunto propio de su sector; esperemos que este defecto en la distribución de facultades del orden institucional logre ser superado y corregido durante la actual administración del Distrito Capital.

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