Nuevo decreto sobre supresión de trámites: Aspectos ambientales y urbanísticos

Por Gustavo Guerrero Ruiz

Socio | Recursos Naturales y Medio Ambiente

gustavo@guerreroruiz.com

@guerreroruiz


El Gobierno Nacional expidió el pasado 22 de noviembre el Decreto 2106 de 2019 "Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar tramites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública", ejercicio regulatorio ya tradicional en el devenir normativo del país, que asume cada titular del Gobierno Nacional con miras a racionalizar los trámites y procesos de la administración pública, a fin de ponerlos a tono con los avances tecnológicos y facilitar el acceso de los ciudadanos a respuestas prontas y efectivas por parte de la administración pública.


En este artículo, abordaremos un análisis de las principales novedades comprendidas en esta nueva reglamentación, especialmente asociadas a los ámbitos normativos en materia ambiental (incluyendo energías renovables) y urbanística (incluyendo propiedad horizontal), partiendo de los asuntos generales relevantes previstos en este nuevo reglamento.


Los aspectos generales relevantes


El Decreto 2106 de 2019, recoge algunos de los propósitos consignados en la Ley 1955 de 2019 asociados a la lucha contra la corrupción, objetivo frente al cual, facilitar el acceso de los ciudadanos al Estado, resulta, a juicio del ejecutivo, una acción fundamental.


Es importante señalar en primer lugar, que el Presidente de la República expidió este Decreto en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública, por lo cual, las disposiciones adoptadas, tienen fuerza de Ley.


Ahora bien, en cuanto a los aspectos generales se refiere, el Decreto reitera la aplicabilidad obligatoria del numeral 2 del artículo 1o de la Ley 962 de 2005 y del artículo 39 del Decreto 019 de 2012 cuando resulte necesario implementar o reglamentar alguno de los procedimiento administrativos que autorice o cree la Ley, en tanto la modificación estructural de trámites inscritos en la plataforma del Sistema Único de Información de Trámites (SUIT), requerirán previo concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública.


La Transformación digital para una gestión pública efectiva: Se hace virtual la atención al ciudadano de forma definitiva?


Un aspecto relevante de esta reglamentación es que comprende una apuesta definitiva, por lo menos desde las intenciones, con miras a hacer virtual la atención a los ciudadanos a través de los medios digitales. En efecto, la norma plantea un principio de obligatoriedad de canales digitales previsto en su artículo 8o según el cual, cuando las entidades habiliten canales digitales para cumplir sus funciones y competencias, deberán relacionarse con el ciudadano estrictamente por dichos medios, y solo a través de medios físicos o presenciales cuando la ley expresamente lo exija.


Resulta relevante igualmente en el proceso de digitalización de la atención al ciudadano, lo previsto en el artículo 16 del Decreto, que precisa la obligación de las entidades públicas que surtan actuaciones en sede electrónica, de disponer de sistemas de gestión documental electrónica y de archivo digital, asegurando la conformación de expedientes electrónicos que aseguren integridad, disponibilidad y autenticidad de la información. Esto resulta de especial relevancia tanto en materia urbanística como ambiental, ya que obliga a todos los involucrados para efectos del Decreto -dentro de los que se cuentan los particulares que ejercen funciones públicas tales como Notarios y Curadores Urbanos-, a mantener a disposición de los usuarios expedientes electrónicos que puedan ser consultados virtualmente sin necesidad de acceder físicamente a ellos, propósito al cual resultaría loable también que se dirigiera la gestión de la rama judicial, siendo en todo caso este último un fin de mayor envergadura y por ende, de mas difícil realización en el corto plazo.


Las novedades en materia ambiental


Obligatoriedad en el uso de la Ventanilla Única Ambiental -VITAL


Desde varios años, el sector Ambiente y Desarrollo Sostenible puso en funcionamiento un mecanismo de interacción con los usuarios de las autoridades ambientales, conocido como Ventanilla Única Ambiental -VITAL, con miras a simplificar las solicitudes y comunicaciones entre usuarios y autoridad, sin embargo, la implementación del mecanismo y su utilización en la práctica se ha visto reducida de manera importante, a usuarios recurrentes de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA.


El artículo 124 del Decreto 2106 de 2019, asigna al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la función de administrar la Ventanilla, precisando la obligación de todas las autoridades ambientales de habilitarla para la recepción de trámites ambientales.


Para estos efectos, y entendiendo que el propósito de la norma es universalizar la utilización de VITAL, el Decreto otorga al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible un término perentorio de 6 meses para determinar la gradualidad en la implementación de esta obligación por parte de las autoridades ambientales, para lo cual, el Ministerio contará a su vez con el concurso y colaboración del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.


Requisitos únicos del permiso o la licencia ambiental


Uno de los propósitos mas recurrentes del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha sido que las autoridades ambientales urbanas y regionales, especialmente las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, apliquen de manera uniforme los requisitos, formatos y procedimientos para el otorgamiento de permisos, concesiones y licencias ambientales, sin embargo, en la práctica cada autoridad ambiental ha hecho uso de una cuestionada discrecionalidad para determinar condiciones o requisitos adicionales no previstos en la ley.


Con el fin de corregir esta situación, el Decreto objeto de este análisis precisa en su artículo 125, que las autoridades ambientales no podrán exigir para los trámites de permisos, concesiones y licencias ambientales, requisitos adicionales a los previstos en el Decreto Ley 2811 de 1974, Ley 99 de 1993 y las demás disposiciones reglamentarias en materia ambiental, agregando que en ningún caso por vía reglamentaria podrá facultarse a las autoridades ambientales para establecer requisitos, datos o información adicional para efectos de dar trámite a la solicitud.


Supresión de trámites de levantamiento de veda de flora silvestre


Se trata de un aspecto que sin duda causará controversia, ya que de acuerdo con el artículo 126 del Decreto 2106 de 2019, el desarrollo de proyectos, obras o actividades que requieran para su ejecución de la obtención de permisos, concesiones y licencias ambientales, no requerirá en adelante tramitar levantamientos parciales de vedas nacionales o regionales cuando se pretenda intervenir especies de la flora silvestre sometidas a dichas vedas, en cuyo caso, solo se requerirá de la imposición por parte de la autoridad ambiental respectiva, de las medidas a que haya lugar para garantizar la conservación de las especies vedadas.


En cuanto a la transición de este mandato, la norma precisa que los expedientes administrativos que a la entrada en vigencia del decreto se encuentren en trámite de levantamiento parcial de veda en curso, serán archivados de oficio o a petición de parte y la documentación será devuelta al interesado para que éste solicite a la autoridad ambiental competente la imposición de las medidas a que haya lugar, dentro del trámite de la licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental que amparen la intervención de las especies vedadas.


De otra parte, señala el mismo Decreto que los expedientes administrativos que a la entrada en vigencia del mismo se encuentren en verificación del cumplimiento de las medidas de manejo para la conservación de las especies de flora silvestre vedadas, deberán ser remitidos en el estado en que se encuentren, a la respectiva autoridad ambiental competente, para su seguimiento dentro del trámite de la respectiva licencia, permiso, concesión o autorización ambiental y demás instrumentos de manejo y control ambiental.


Finalmente sobre este punto, y en lo que respecta a los procesos sancionatorios actualmente aperturados por el Ministerio Ambiente y Desarrollo Sostenible o las autoridades ambientales por intervenciones sobre la flora silvestre que no cuenten con el levantamiento de veda respectivo, aún si se encuentran amparados por un permiso, concesión o licencia ambiental, señala el Decreto que estos deberán continuar en la respectiva entidad hasta su decisión final.


A nuestro juicio esta ultima disposición, podría desconocer la aplicabilidad del principio de favorabilidad que tanto la Corte Constitucional (Sentencias T-625 de 1997, T-1087/05, C-619/01 y C-181/02 entre otras) como el Consejo de Estado (Sección Primera Sentencia de Unificación Expediente No. 0701 del 4 de agosto de 2016) han reconocido como obligatoria en el trámite de procesos sancionatorios de carácter administrativo, en el caso de procesos sancionatorios emprendidos por no contar con el levantamiento de veda para actividades que impliquen su intervención; sin embargo, en el caso de procesos sancionatorios emprendidos en razón al incumplimiento de medidas de manejo impuestas con ocasión de levantamientos de veda ya ejecutoriados, lo dispuesto por el Decreto resulta acertado.


Nuevos formatos para trámites de permisos, concesiones y licencias ambientales


De otra parte, el Decreto impone al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la obligación de adoptar dentro de los 12 meses siguientes a su expedición, unos nuevos formatos únicos nacionales para las solicitudes de licencias, permisos, concesiones y autorizaciones de carácter ambiental, que vendrán a sustituir a los actualmente vigentes.


Programas de Arqueología Preventiva


El Capítulo XII del Titulo II del Decreto, destinado al sector Cultura, precisa en su artículo 131 un ajuste al artículo 11 de la Ley 397 de 1997, en relación con los Programas de Arqueología Preventiva, requeridos para la solicitud y trámite de licencias ambientales.


El nuevo numeral 1.6 del mencionado artículo 11 de la Ley 397 de 1997 precisa que los titulares de proyectos, obras o actividades que requieran licenciamiento ambiental o estén sujetos a la aprobación de Planes Manejo Ambiental, deberán presentar un Programa de Arqueología Preventiva al Instituto Colombiano de Antropología e Historia, con el objeto de garantizar la protección del patrimonio arqueológico ante eventuales hallazgos arqueológicos en el área del proyecto, obra o actividad, precisando que sin la aprobación del Programa no podrán adelantarse las obras.


Según la norma, en el marco del programa de arqueología preventiva el titular será responsable de entregar la información arqueológica identificada durante el desarrollo del proyecto. obra o actividad, si la hubiere, al Instituto Colombiano de Antropología e Historia para el ejercicio de sus competencias, el cual, con base en la información resultante de sus investigaciones, puede establecer obligaciones diferenciadas en el marco de los Programas de Arqueología Preventiva..


De otra parte, el numeral 2 del mismo artículo 11 de la Ley 397 de 2011 fue modificado también por el Decreto que nos ocupa, precisando que cuando se trate de proyectos, obras o actividades que requieran licenciamiento ambiental o estén sujetos a la aprobación de Planes de Manejo Ambiental, la autorización para todo acto que cause cambios a bienes de interés cultural o que afecte el estado de los mismos, entendida como intervención, se debe realizar en el marco de la aprobación del Programa de Arqueología Preventiva, y será responsabilidad de la persona natural o jurídica interesada en adelantar el proyecto, el cual, deberá contar con un profesional idóneo quien deberá hacer el acompañamiento a las fases del Programa de Arqueología Preventiva en los términos que el Gobierno nacional determine.


Nuevas competencias administrativas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en materia de Fuentes No Convencionales de Energía (FNCE)


El Decreto 2106 de 2019 en su artículo 129, modifica las funciones y competencias que le asignó el numeral 5o del artículo 6o de la Ley 1715 de 2015 al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, particularmente las previstas en los literales c) y d) de dicha norma:


- En adelante, le compete evaluar anualmente el impacto y los beneficios ambientales derivados de la promoción, fomento y uso de Fuentes No Convencionales de Energía (FNCE), como la cogeneración, la autogeneración, la generación distribuida y la gestión eficiente de la energía, de los proyectos beneficiados con los incentivos tributarios previstos en la Ley 1715 de 2015, que hayan sido certificados por la Unidad de Planeación Minero Energética, UPME


- También, le corresponde establecer los criterios y lineamientos para la evaluación de los beneficios ambientales derivados del uso de Fuentes No Convencionales de Energía (FNCE), la cogeneración, la autogeneración y la generación distribuida, así como por la gestión eficiente de la energía, conforme lo dispuesto en la ley y teniendo en cuenta los lineamientos política en materia generación con Fuentes No Convencionales de Energía (FNCE) y de eficiencia energética, que establezcan los Ministerios de Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el ámbito de sus respectivas competencias, con lo cual, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le han sido retiradas las facultades de establecer el procedimiento y los requisitos para la expedición de la certificación de beneficios ambientales, para el otorgamiento de los beneficios tributarios por el uso de FNCE.


Incentivo Tributario en IVA para Fuentes No Convencionales de Energía: Cambio de competencia


El artículo 12 de la Ley 1715 de 2015 le asignaba al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la función de certificar los equipos y servicios excluidos de IVA por ser destinados a la producción y utilización de energía a partir de fuentes no convencionales, sin embargo, el artículo 130 del Decreto 2106 de 2019, reasigna esta facultad a la Unidad de Planificación Minero Energética -UPME.


Las novedades en materia urbanística


Aspectos de carácter notarial y registral


Si bien el Título II del Decreto anuncia normas relacionadas con la seguridad social, urbanismo y construcción e impuesto al consumo, lo cierto es que parece ser un yerro en la estructuración de la norma, ya que el asunto se encuentra regulado en realidad en el Título III que comprende las Disposiciones Especiales sobre cada sector, precisando las correspondientes al sector Vivienda, Ciudad y Territorio en su Capítulo VIII, no obstante lo cual, y antes de abordar tales disposiciones, resulta pertinente enunciar algunos aspectos relativos a la gestión urbanística e inmobiliaria comprendidos en el Capítulo III del mismo Título, referido al sector de Justicia y del Derecho.


En primer lugar, el artículo 58 del Decreto, modifica al parágrafo 4 del artículo 8o de la Ley 1579 de 2012, mediante la cual se expidió el Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos; precisando que corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro asignar y definir los códigos de las operaciones registrales. Sobre este aspecto, el parágrafo hasta ahora vigente planteaba que toda escritura pública, providencia judicial o acto administrativo debería llevar anexo el formato de calificación debidamente diligenciado bajo la responsabilidad de quien emitía el documento o título de conformidad con los actos o negocios jurídicos sujetos a registro, correspondiendo a la Superintendencia de Notariado y Registro asignar y definir los códigos de las operaciones registrales, por lo que al haber sido excluida de la norma la obligación de adjuntar el formato de calificación bajo la responsabilidad de quien emite el documento o título según el acto o negocio sujeto a registro, no resulta claro si ya no resulta indispensable aportar el formato de calificación en la diligencia de inscripción, o si por el contrario, o si es la responsabilidad sobre la calificación del acto respectivo la que ha dejado de estar atribuida a quien emite el documento o título.


De otra parte, el artículo 59 del mismo Decreto plantea un ajuste sustancial a las funciones de los Notarios previstas en el artículo 3o del Decreto Ley 960 de 1970, al adicional a dicha norma un parágrafo que habilita a dichos particulares con funciones públicas para emplear medios electrónicos a fin de cumplir y ejecutar las competencias que les son propias; se trata, de ser implementada en forma adecuada y pronta, de una reforma estructural y significativa en el cumplimiento de las funciones de los Notarios, que les supone adecuar sus plataformas tecnológicas para garantizar el acceso de los ciudadanos a ellas, ajustes que en todo caso quedan sujetos a las directrices que debe expedir la Superintendencia de Notariado y Registro.


De igual significancia resulta la modificación contemplada en el artículo 60 del mismo Decreto al artículo 18 del Decreto Ley 960 de 1970, ya que permite a las Notarías extender las escrituras ya no solo a través de medios manuales o mecánicos, sino además a través de medios digitales o electrónicos, garantizando la autenticidad, disponibilidad e integridad del documento. En el mismo sentido, el artículo 79 del mismo Decreto Ley 960 de 1970 también sufrió una modificación por parte del artículo 61 del Decreto 2106 de 2019, que habilita a los Notarios expedir copias parciales o totales de las escrituras públicas también por medios digitales.


Un aspecto fundamental asociado al valor probatorio y carácter ejecutivo de las copias de las escrituras expedidas por los Notarios es el contenido en el artículo 62 del Decreto que nos ocupa, que modifica al artículo 80 del Decreto Ley 960 de 1970 y que plantea algunas reformas esenciales: de una parte, precisa la norma que cuando una escritura pública de cuenta de obligaciones hipotecarias a favor de dos o mas personas, el Notario debe expedir sendos ejemplares de la primera copia expresando en cada una de ellas el ejemplar de que se trata, y el mérito ejecutivo para el acreedor a favor de quien se expide. De otra parte, el artículo también precisa que en el caso de la enajenación de unidades privadas de una edificación sujeta al régimen de propiedad horizontal, no resultará necesaria la inserción -hasta ahora obligatoria- de la copia auténtica del reglamento de propiedad horizontal, siempre y cuando la escritura de constitución de dicha propiedad horizontal se haya corrido en la misma Notaría, y en caso de no haberse corrido en dicho Despacho Notarial, bastará con la inserción en el texto de la escritura de enajenación respectiva del número, fecha y despacho notarial donde repose dicho reglamento.


La vigencia de los Planes de Ordenamiento Territorial


En cuanto a la vigencia de los Planes de Ordenamiento Territorial se refiere, el artículo 120 del Decreto 2106 de 2019, modifica al artículo 28 de la Ley 388 de 1997, que ya había sido modificado por la Ley 902 de 2004; siendo ajustadas dos de las reglas para definir la vigencia de los componentes de tales Planes:


- El contenido estructural del plan, al igual que en la norma original, tiene una vigencia de largo plazo, que para este efecto, se sigue entendiendo como el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, sin embargo, la nueva norma elimina la previsión que hacía la Ley 388 de 1997 según la cual las administraciones municipales o Distritales debían garantizar que el momento previsto para la revisión de este componente coincidiera con el inicio de un nuevo período para estas administraciones, con lo cual, este requisito o condicionante se entiende eliminado.


- En cuanto a los componentes urbanos y rurales de mediano plazo, el Decreto reitera que tendrán una vigencia correspondiente al término de dos períodos constitucionales de las administraciones municipales, lo que supone como novedad la mención al componente rural para determinar su vigencia, y la eliminación de la regla según la cual, estos componentes podrían extenderse mas allá de dos periodos solo en caso de resultar necesario para asegurar su coincidencia con el inicio del periodo de las nuevas administraciones municipales.

La cesión de bienes fiscales


Sobre este punto, el artículo 121 del Decreto 2106 de 2019 modifica el contenido del artículo 35 de la Ley 1537 de 2012, referida a la cesión o transferencia a título gratuito de bienes fiscales, reitera lo ya consignado en la norma modificada, en el sentido de que tales operaciones, en favor de otras entidades públicas o de particulares, en el marco de Programas o Proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS) no causarán derechos registrales; sin embargo, agrega que tampoco causarán tales derechos, las operaciones de cesión de inmuebles a título gratuito a los beneficiarios del programa de titulación de bienes fiscales, siendo esta última una novedad en el tratamiento del tema.


Reconocimiento de las viviendas de asentamientos legalizados


El Decreto 2106 de 2019, incorpora dos ajustes a la Ley 1848 de 2017, "Por medio de la cual se expiden normas en materia de formalización, titulación y reconocimiento de las edificaciones de los asentamientos humanos, de predios urbanos y se dictan otras disposiciones".


El primer ajuste planteado, consiste, según el artículo 122 del nuevo Decreto, que modifica concretamente al artículo 8 de la citada Ley 1848 de 2017, en que en adelante, son los Alcaldes de los Municipios y Distritos, y no las oficinas de Planeación o las dependencias designadas por el Alcalde en la respectiva entidad territorial, las que tramitarán el reconocimiento de las edificaciones de las viviendas de interés social que se ubiquen en asentamientos que hayan sido objeto de legalización urbanística, agregando además que dichos trámites en adelante no tendrán costo alguno para el solicitante; lo anterior supone que el Alcalde en todo caso, podrá desprenderse de la facultad de tramitar estos reconocimientos mediante delegación administrativa, pero no mediante la asignación de la función a una entidad del orden municipal o Distrital.


El segundo ajuste previsto por el Decreto, exactamente en su artículo 123, que modifica al artículo 9o de la Ley 1848 de 2017, se refiere al apoyo técnico para el reconocimiento de las viviendas en asentamientos legalizados, y precisa que en adelante, las oficinas de planeación municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, deberán apoyar técnicamente a los interesados en adelantar el reconocimiento de las viviendas de interés social que se ubiquen en asentamientos que hayan sido objeto de legalización urbanística, en especial, en lo relacionado al levantamiento arquitectónico de la construcción y el peritaje técnico, brindando así una herramienta fundamental desde el punto de vista legal para facilitar los procesos de reconocimiento.


De igual forma, esta norma faculta a los municipios y distritos para celebrar contratos o convenios con universidades acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional que cuenten con facultades de arquitectura y/o ingeniería, para adelantar el levantamiento arquitectónico de la construcción y peritaje técnico, respectivamente, precisando que los alumnos de los (2) últimos años lectivos de arquitectura podrán efectuar los levantamientos arquitectónicos de las construcciones objeto de reconocimiento, en tanto los alumnos los dos (2) últimos años lectivos de ingeniería civil podrán realizar los peritajes técnicos, en ambos casos, bajo la dirección de profesores designados para el efecto.


Obligaciones a cargo de los administradores de Propiedad Horizontal en relación con la vivienda turística: cambio de competencia para conocer reportes y sanciones


Esta materia se encuentra abordada por el artículo 38 de la Ley 1558 de 2012, el cual, resulta modificado por el artículo 144 del Decreto 2106 de 2019, en el sentido de que trasladar del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la Superintendencia de Industria y Comercio la competencia para recibir los reportes que efectúe el administrador de una edificación sometida al régimen de propiedad horizontal sobre la existencia de unidades privadas destinadas a vivienda turística que no cuenten con el Registro Nacional de Turismo o no estén autorizados para dicha destinación.


De igual forma, a dicha Superintendencia se traslada también la competencia para adelantar procesos sancionatorios en contra del administrador que omita este deber, y del propietario del inmueble que lo destine indebidamente o sin el cumplimiento de los requisitos a vivienda turística, procedimiento que al no estar reglado, tendrá que sujetarse a las reglas generales previstas en la Ley 1437 de 2011.


Consulta y conceptos sobre uso del suelo


Una de las disposiciones mas relevantes relacionadas con la autorización para la apertura y funcionamiento de establecimiento de comercio, que a nuestro modo de ver, supone una modificación tácita a la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía y Convivencia, es el artículo 150 del Decreto 2106 de 2019, según el cual, en lo relacionado con cumplimiento de los requisitos del uso del suelo para la apertura u operación de los establecimientos de comercio, las autoridades no podrán trasladar carga de la prueba al propietario del establecimiento mediante la exigencia de certificaciones, licencias o requisitos adicionales, por lo cual, para estos efectos, las autoridades competentes deben efectuar la consulta correspondiente a través de los medios habilitados por las alcaldías municipales.


Esta disposición, supone que las autoridades de policía encargadas de verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la apertura y funcionamiento de establecimientos de comercio, conforme a la Ley 1801 de 2016, tendrán que en adelante verificar por su cuenta y con arreglo a lo previsto en el Decreto 2106 de 2019, los requisitos atinentes al uso del suelo del respectivo inmueble.


*Este artículo es propiedad de Guerrero Ruiz Asociados. 2019.

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