Columna de Opinión | Competencia, potestad reglamentaria y ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá

Una lectura institucional del proyecto de lineamientos desde el derecho público

Gustavo Adolfo Guerrero Ruiz

Director Legal y de Asuntos Regulatorios

La Sabana de Bogotá ha sido reconocida por el legislador como un territorio de interés ecológico nacional, cuya protección exige una acción estatal decidida, coordinada y técnicamente fundada. Ese punto no ofrece controversia. El debate jurídico relevante surge, en cambio, cuando se examina la arquitectura normativa del instrumento propuesto y su compatibilidad con el sistema constitucional de distribución de competencias.

El borrador de resolución mediante el cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pretende adoptar los llamados “lineamientos de ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá” plantea una cuestión que debe abordarse con prudencia institucional: el alcance de la competencia administrativa para incidir en el ordenamiento territorial y los límites que impone la potestad reglamentaria atribuida al Presidente de la República.

Desde esta perspectiva, la observación central es la siguiente: el proyecto, tal como está formulado, tiende a confundir funciones de orientación ambiental con el ejercicio material de la potestad reglamentaria general, y a asimilar lineamientos con determinantes de ordenamiento territorial, lo que exige una revisión cuidadosa antes de su eventual expedición.

1. El marco constitucional de la intervención estatal

La Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, fijó un criterio que conserva plena vigencia. En la Sentencia C-534 de 1996, al declarar la exequibilidad condicionada de dicha disposición, precisó que las reglas relativas a la Sabana de Bogotá:

“No hacen más que materializar la facultad de intervención que en materia de uso del suelo y explotación de recursos naturales, de manera expresa el Constituyente radicó en cabeza del legislador, y la facultad reglamentaria que el mismo radicó en cabeza del Presidente de la República, a través del numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política”.

Este pronunciamiento delimita con claridad el reparto competencial: el legislador establece el marco normativo, el Presidente ejerce la potestad reglamentaria y las entidades territoriales desarrollan su competencia para ordenar el uso del suelo dentro de esos parámetros. El artículo 61 de la Ley 99 de 1993 no crea una potestad reglamentaria autónoma en cabeza del Ministerio de Ambiente, diferente a aquella de la que es titular el Presidente de la República.

2. Lineamientos ambientales y determinantes de ordenamiento territorial

El proyecto de resolución afirma que los lineamientos adoptados tendrían carácter de normas de superior jerarquía y harían parte del nivel 1 de prevalencia de las determinantes de ordenamiento territorial previstas en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

Desde el punto de vista del derecho del ordenamiento territorial, esta afirmación requiere matices. El legislador definió de manera expresa y taxativa cuáles son las determinantes de ordenamiento territorial y su jerarquía. La creación, modificación o ampliación de ese catálogo es una decisión reservada a la ley, no a un acto administrativo de carácter general.

Los lineamientos ambientales cumplen una función distinta: orientan, coordinan y sirven de referente para la concertación ambiental de los instrumentos de ordenamiento territorial, sin sustituir la competencia normativa de los concejos municipales ni alterar el sistema de fuentes. Mantener esta distinción no es una cuestión formal, sino una garantía de coherencia institucional.

3. Alcance material de las directrices propuestas

Una revisión del articulado permite advertir que algunas disposiciones del proyecto trascienden la función orientadora propia de los lineamientos y entran en el terreno de la regulación material. Ocurre, por ejemplo, cuando se establecen restricciones específicas a la localización de infraestructuras de transporte, transmisión de energía o disposición de residuos, o cuando se introducen criterios que inciden directamente en instrumentos de evaluación ambiental regulados por normas de carácter general.

En estos supuestos, resulta pertinente recordar que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 habilita al Ministerio para fijar criterios de ordenamiento ambiental del territorio, pero no para modificar, por vía administrativa, los regímenes jurídicos sectoriales ni los requisitos previstos en disposiciones reglamentarias de alcance general, como el Decreto 1076 de 2015.

4. Consideraciones institucionales

La protección ambiental de la Sabana de Bogotá requiere instrumentos jurídicos sólidos, capaces de articular la acción de la Nación, las entidades territoriales y las autoridades ambientales. La fortaleza de esos instrumentos depende, en buena medida, de su adecuación al sistema constitucional de competencias y a los límites y naturaleza de su alcance regulatorio.

Normas que generan incertidumbre sobre su jerarquía o su fundamento competencial corren el riesgo de ser objeto de controversias judiciales que, lejos de fortalecer la protección ambiental, pueden retrasarla o debilitarla. De ahí la importancia de un diseño normativo cuidadoso y respetuoso del marco institucional.

5. Una oportunidad de ajuste

El proceso de comentarios públicos ofrece un espacio idóneo para precisar el alcance del proyecto, reafirmar la naturaleza orientadora de los lineamientos y asegurar su armonización con el régimen legal del ordenamiento territorial.

La protección de la Sabana de Bogotá es un objetivo constitucionalmente legítimo y necesario. Alcanzarlo de manera eficaz exige que las herramientas normativas empleadas se inserten con claridad y rigor en el sistema de fuentes y competencias del derecho público colombiano para garantizar su estabilidad jurídica y efectividad.