¿Lineamientos o determinantes? El dilema que identifica el TAC en la Sabana de Bogotá no es semántico: es competencial | Opinión y Análisis

Gustavo Adolfo Guerrero Ruiz

Socio Fundador | Estrategia Legal en Derecho Público y Regulación

El pasado 12 de febrero la Subseccion B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (TAC) emitió un auto en el que niega el levantamiento de la medida cautelar que soporta el proceso de expedición de la resolución mediante la cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible busca adoptar las "directrices" para el ordenamiento territorial de la Sabana de Bogotá, una tarea postergada durante 22 años que sin embargo, ha suscitado un amplio debate en torno a las competencias, alcance y efectos regulatorios de la propuesta, frente a lo cual, el TAC ha requerido el cumplimiento de una serie de estándares frente a los cuales, este nuevo Auto parece abrir un nuevo capítulo del todo pertinente respecto a la discusión jurídica de fondo.

En efecto, el auto del 12 de febrero plantea una exigencia que puede parecer semántica pero que es, en realidad, profundamente formal: precisar qué diferencia existe entre lineamientos y directrices, y por qué esa distinción importa. La razón es simple: no estamos ante una discusión meramente semántica sino ante un problema competencial.

Cada categoría produce efectos jurídicos distintos y determina quién tiene competencia para expedir el acto, con qué alcance y bajo qué jerarquía normativa. Si el instrumento que pretende expedir el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se presenta como "directrices" con vocación de operar como “determinantes” del ordenamiento territorial, ese instrumento debe superar un examen estricto de competencia a la luz del artículo 333 de la Constitución y de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-534 de 1996, a propósito de la facultad reglamentaria del Presidente de la República.

1. El acierto del auto: sin definición clara de competencia, jerarquía y efectos, no hay control posible sobre las facultades que amparan su expedición

Cuando un proceso judicial adquiere naturaleza estructural —como ocurre con el caso de la acción popular del Río Bogotá— el juez enfrenta un problema práctico: ¿cómo evaluar si un instrumento normativo es compatible con las órdenes de cumplimiento impartidas en un fallo, si ese instrumento no define con claridad qué es, qué jerarquía tiene, qué efectos despliega y, sobre todo, bajo qué título competencial se expide?

Esa exigencia del Tribunal no es menor: es correcta y necesaria. La certidumbre jurídica no se construye solo con buenos propósitos bajo el mero enunciado de los fines constitucionales de la actuación; requiere claridad sobre quién puede hacer qué, bajo qué título y con qué efectos. Ese es el estándar mínimo que el auto exige.

2. Lineamientos vs. directrices: por qué la diferencia define la competencia

En el lenguaje cotidiano los "lineamientos y "directrices" suelen arroparse bajo un mismo sentido o significado, sin embargo, para lo efectos de lo previsto en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, pero especialmente, de la definición de "determinantes" de los planes de ordenamiento territorial que intridujo el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, su distinción permite establecer su alcance, efectos, y facultades para adoptarlos.

Los lineamientos suelen entenderse como criterios u orientaciones técnicas, como parámetros de coordinación que guían la actuación administrativa pero cuya fuerza normativa es, por lo general, limitada —a menos que la ley expresamente los configure como mandatos prevalentes—. Las directrices, por el contrario, tienden a presentarse con vocación de obligatoriedad reforzada, casi como mandatos vinculantes que pretenden ordenar la forma en que otras autoridades, en este caso, los concejos municipales, ejercen sus competencias.

Ese salto no es inocuo y define todo el problema competencial: Si lo que se está expidiendo es, en realidad, una norma general que condiciona de manera intensa el ordenamiento territorial y el otorgamiento de autorizaciones ambientales, entonces ya no estamos ante una simple guía técnica que el Ministerio puede expedir dentro de las facultades que le otorgan los artículos 5o y 61 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 489 de 1998. Estamos frente a una decisión con pretensión regulatoria que exige un título competencial distinto y más robusto.

3. El punto de partida normativo: el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 y sus límites

El artículo 61 de la Ley 99 de 1993 declara la Sabana de Bogotá como área de interés ecológico nacional y establece, entre otras cosas, que los municipios y el Distrito deben regular los usos del suelo “teniendo en cuenta” lo previsto en dicho artículo y “las disposiciones que a nivel nacional expida el Ministerio”.

A primera vista, esa norma parece otorgar al Ministerio una amplia facultad para orientar —e incluso condicionar— la planeación territorial. Pero esa lectura debe filtrarse con cuidado a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. El problema competencial surge cuando se intenta determinar qué alcance real tiene esa habilitación legal.

4. El filtro constitucional: la potestad reglamentaria y la sentencia C-534 de 1996

La sentencia C-534 de 1996 de la Corte Constitucional introduce un límite que no puede pasarse por alto. La Corte sugiere que aquello que se expida “a nivel nacional” no puede interpretarse como una potestad reglamentaria autónoma del Ministerio, desvinculada del diseño constitucional de fuentes del derecho.

El problema competencial de fondo es este: la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes corresponde al Presidente de la República, según el artículo 189 de la Constitución. El Ministerio, desde luego, tiene funciones técnicas, de coordinación, orientación y ejecución, que puede ser el vehículo institucional de la regulación cuando actúa dentro del marco del concepto de "Gobierno", pero eso no equivale a reconocerle un poder reglamentario independiente para dictar reglas generales que reconfiguren el ordenamiento jurídico, especialmente cuando se trata de ejercer la potestad reglamentaria de la ley, de que es titular el Presidente de la República al amparo del artículo 189 de la Carta Política, y menos aún, de intervenir en la facultad constitucional de los concejos municipales para dictar las normas que regulan los usos del suelo dentro de su territorio, atribución condicionada por el mandato previsto en el artículo 334 de la misma Constitución, para eventos en los cuales el legislador le habilite a hacerlo de manera excepcional, y siempre en el marco de las funciones y competencias legales y constitucionales.

La consecuencia competencial es clara: si el acto administrativo que el Ministerio busca adoptar pretende surtir los efectos de una norma general de superior jerarquía a los Planes de Ordenamiento Territorial como reglamentación material del mandato del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, y del propio Decreto Ley 2811 de 1974, deberá expedirse de manera conjunta con el Presidente de la República y al amparo de la potestad reglamentaria del artículo 189 superior.

En efecto, no basta invocar el “interés ecológico nacional” como título habilitante genérico sin demostrar cómo ese título autoriza el nivel específico de intervención normativa que se pretende, en especial, cuando la Corte Constitucional en la ya referida sentencia C-534 de 1996, precisó que la facultad de expedir reglamentos a la que se refiere el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 es la propia del Presidente de la República, por lo que no podría entenderse que dicho artículo estableció una nueva "potestad reglamentaria" diferente en cabeza del Ministerio, interpretación que resultaría contraria a la atribución exclusiva de la facultad reglamentaria hecha por el artículo 189 superior al Presidente de la República.

5. El salto competencial: cuando las directrices pretenden convertirse en determinantes del ordenamiento territorial

Frente a este punto, la discusión competencial se torna crítica, y es por ello que el TAC pone el dedo en la llaga de forma acertada en su auto del 12 de febrero de 2026: Si el acto se presenta como “directrices” y no simplemente como “lineamientos”, se evidencia que lo que se busca es que sus efectos se inscriben automáticamente dentro del concepto de determinantes del ordenamiento territorial, sin que esa haya sido la habilitación expresa que previó el artículo 61 de la Ley 99 de 1993.

El artículo 10 de la Ley 388 de 1997 regula las determinantes como normas de superior jerarquía que deben incorporarse en los planes de ordenamiento territorial. Ese régimen fue posteriormente ajustado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, que al referirse a las determinantes de Nivel 1, introduce como tales "Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales por las entidades del Sistema Nacional Ambiental en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio", de allí que la distinción entre "lineamientos" y "directrices" deje de ser semántica y pase a ser un asunto estructural como parece advertir el TAC: los "lineamientos" no son determinantes del ordenamiento territorial, en tanto las "directrices" lo son por mandato legal.

Visto ese marco normativo, surge una pregunta competencial inevitable y estructural: ¿la competencia que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 le otorga al Ministerio le permite adoptar determinantes (bajo el ropaje de directrices), o solo le permite formular lineamientos de orientación técnica?

Si la respuesta es que puede adoptar determinantes, entonces el instrumento no solo orienta: prevalece, condiciona y ordena. Y cuando un acto administrativo pretende prevalecer sobre decisiones territoriales de entidades con autonomía constitucional, el estándar de justificación competencial debe ser mucho más exigente. Ese es, justamente, el punto que el auto del Tribunal obliga a aclarar: ¿tiene el Ministerio esa competencia o está excediendo su ámbito funcional?

6. El segundo problema competencial: ¿puede el Ministerio reglamentar instrumentos de comando y control a través de lineamientos o directrices de ordenamiento de la Sabana de Bogotá?

Hay otra cuestión competencial que no puede ignorarse, y que ya planteamos en una columna anterior sobre el borrador de este acto: aun si se aceptara que el Ministerio puede expedir lineamientos o directrices para incidir en la planeación territorial, ¿esa competencia le alcanza para regular instrumentos de comando y control y establecer condiciones para su otorgamiento?

La pregunta no es retórica. El núcleo de los instrumentos de comando y control está articulado con el Código de Recursos Naturales (Decreto-Ley 2811 de 1974) y su desarrollo reglamentario en el Decreto 1076 de 2015. Si el acto del Ministerio introduce condiciones sustantivas, requisitos generales, prohibiciones o cargas nuevas para autorizaciones ambientales, o si reconfigura de manera general los estándares habilitantes, ese instrumento deja de ser orientación técnica. Se convierte en regulación general que invade el espacio de la potestad reglamentaria.

Y cuando se entra en regulación general de este tipo, reaparece el eje competencial del artículo 189: ¿quién tiene la competencia para regular de manera general las condiciones de otorgamiento de instrumentos de comando y control? No basta el “nombre” que se le ponga al acto. Lo que importa es su contenido real, su efecto jurídico y el título competencial que efectivamente lo soporta, para este tipo de contenido regulatorio, se trata de asuntos propios de la potestad reglamentaria de la Ley en cabeza del Presidente de la República, especialmente cuando el artículo 84 de la Carta Política precisa como regla para el efecto que "Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio".

7. Lo que exige un instrumento sólido desde el punto de vista de las competencias

El auto del Tribunal, leído en perspectiva institucional, establece una suerte de estándar mínimo para que un instrumento sea competencialmente defendible. Antes de expedir o consolidar el acto, el Estado debe estar en capacidad de responder con precisión al menos lo siguiente:

• La definición conceptual: qué se entiende por lineamiento y qué por directriz dentro del propio acto, y qué efectos jurídicos diferenciados tiene cada categoría.

• La jerarquía normativa: cómo se ubica el instrumento frente a normas existentes, reglamentos y determinantes del ordenamiento territorial.

• Los efectos concretos: qué obliga, a quién obliga, bajo qué supuestos y con qué mecanismos de implementación.

• El régimen de transición: cuáles son las condiciones de continuidad y cómo se tratan las situaciones jurídicas consolidadas.

• Y quizás el más importante, la competencia demostrable: por qué el título competencial invocado (artículo 61 de la Ley 99 de 1993) permite exactamente ese nivel de intervención normativa, y cómo ese título se articula con el diseño constitucional de la potestad reglamentaria.

Esta exigencia no es un obstáculo. Es una garantía. Un instrumento que supere ese examen competencial será más defendible, más aplicable y mucho menos litigioso.

8. Bonus track: El debate constitucional no abordado sobre el artículo 32 de la Ley 2294 de 2024 que subyace en la discusión de los lineamientos o directrices de ordenamiento de la Sabana de Bogotá

Estas reflexiones nos conducen necesariamente a preguntarnos por el interés evidente en hacer de las decisiones que expedirá el Ministerio de Ambiente unas "directrices" y no unos "lineamientos", y por ende, a convertirlas en determinantes de los Planes de Ordenamiento Territorial al amparo del remozado artículo 10o de la Ley 388 de 1997.

Como lo hemos señalado anteriormente, es el artículo 334 superior el que faculta al legislador para autorizar al Gobierno Nacional a intervenir excepcionalmente en la facultad de regular los usos del suelo de que es titular el Municipio por mandato del artículo 313 de la misma Constitución. Esta regla constitucional ha dado lugar a un intenso debate respecto de una solo de las novedosas disposiciones que introdujo el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 al artículo 10 de la Ley 388 de 1997: el reconocimiento de las conocidas Áreas de Protección para la Producción de Alimentos - APPA como determinantes de los planes de ordenamiento territorial.

Pero a pesar de que la discusión constitucional, llevada al escenario del control constitucional ante la Corte, ha abordado la tensión existente entre la autonomía municipal para regular el uso del suelo y la potestad del Gobierno Nacional de intervenir en dicha facultad sin "vaciarla", se ha omitido cuestionar los nuevos efectos jurídicos de las determinantes, que al amparo del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 dejaron de ser solo normas de superior jerarquía respecto de los Planes de Ordenamiento Territorial, para convertirse en verdaderos condicionantes para la ejecución de planes y proyectos con desarrollo físico espacial en el territorio.

En efecto, el parágrafo 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 plantea el que a nuestro juicio, puede ser el dilema constitucional mas relevante y estructural del nuevo régimen de determinantes de los Planes de Ordenamiento Territorial: estas ya no son solo normas de superior jerarquía para el ordenamiento territorial municipal, sino que ahora tienen otros destinatarios a quienes condicionan o restringen el desarrollo de determinadas actividades, a saber, "los agentes públicos y privados a cargo de planes y proyectos con desarrollo físico espacial en el territorio" quienes según el mandato de esta disposición, "estarán obligados a cumplir con las determinantes de ordenamiento territorial y sus prevalencias desde la prefactibilidad de los mismos".

Este resulta ser el verdadero trasfondo de la disputa constitucional que merece ser abordada a propósito del nuevo régimen legal de las determinantes de los planes de ordenamiento territorial: su esencia no es ya la intervención en las facultades de los municipios para regular el uso del suelo en su territorio, sino condicionar a través de una multiplicidad de formas de expresión de "políticas, directrices y regulaciones" el desarrollo de actividades que incluso, el legislador al amparo del mandato constitucional del artículo 58 superior pudo haber calificado como de utilidad pública e interés social.

Conclusión

La providencia del Tribunal acierta porque recuerda algo básico en derecho público: cuando el Estado regula, la primera pregunta no es si la intención es valiosa, sino si la competencia existe y si el instrumento encaja dentro del sistema de fuentes del ordenamiento.

Por eso la distinción entre lineamientos y directrices no es un debate de estilo o de preferencias terminológicas. Es un debate competencial. Define si estamos ante orientación técnica que el Ministerio puede expedir dentro de sus funciones ordinarias, o ante regulación con pretensión de jerarquía superior que exige un título competencial más robusto. Define si se trata de una guía para armonizar decisiones territoriales o de una norma que busca operar como determinante del ordenamiento territorial, lo cual implica competencias distintas. Y define, en última instancia, si el Ministerio actúa dentro del marco legal que le otorga el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, o si está ocupando un espacio que corresponde a la potestad reglamentaria presidencial del artículo 189 de la Constitución.

Si el Estado quiere ordenar ambientalmente la Sabana —un objetivo que es legítimo y necesario— debe hacerlo con un instrumento que sea competencialmente sólido desde su origen: sin ambigüedad sobre qué es y qué efectos tiene, sin sobredimensionar la habilitación legal, y con reglas de transición claras. El auto del Tribunal no cierra el camino. Exige que el camino sea competencialmente transitable.

Descargue aqui el Auto del 12 de Febrero de 2026 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

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Referencias normativas y jurisprudenciales citadas

• Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, Auto del 12 de febrero de 2026 (rad. 250002315000-2001-00479-02)

• Constitución Política de Colombia, artículos 84,313,189 y 334.

• Ley 99 de 1993, artículos 5o y 61

• Ley 489 de 1998, artículo 59

• Corte Constitucional, Sentencia C-534 de 1996

• Ley 388 de 1997, artículo 10

• Ley 2294 de 2023, artículo 32

• Decreto-Ley 2811 de 1974 (Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y el Ambiente)