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Dos borradores normativos con impacto directo sobre la actividad minera en Colombia
- Guerrero Ruiz | Legal
- hace 24 horas
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Actualizado: hace 13 horas
El Gobierno Nacional ha puesto a consideración de la ciudadanía dos proyectos de regulación con repercusiones de primera línea para los titulares mineros: el borrador de decreto que reglamenta el cierre de minas —largamente esperado desde el artículo 24 de la Ley 1753 de 2015— y una resolución del MADS que deroga la clasificación de áreas-fuente de contaminación atmosférica de la zona carbonífera del Cesar y adopta un régimen preventivo de monitoreo de calidad del aire. Los titulares mineros, sus asesores y las organizaciones del sector deben analizar ambos instrumentos antes de que se cierren las ventanas de participación.
I. Decreto sobre cierre de minas
Fundamento y contexto normativo
El borrador de decreto da cumplimiento tardío —once años después— al mandato del artículo 24 de la Ley 1753 de 2015, que ordenó al Gobierno reglamentar las condiciones técnicas, ambientales, financieras y sociales del plan de cierre y abandono de minas. El parágrafo del artículo 20 de la Ley 2250 de 2022 adicionó a ese mandato la exigencia de reglamentar el cierre técnico gradual para la pequeña minería y los mineros cobijados por figuras de formalización.
El decreto debe leerse en conjunción con los artículos 45, 84, 95, 114, 183 y 209 de la Ley 685 de 2001, que ya contemplaban el cierre como fase del contrato de concesión y como obligación que subsiste aun tras la terminación del título. La novedad del borrador reside en la unificación de criterios, la exigencia de garantías financieras escalonadas y la incorporación de un componente laboral que eleva la complejidad de la obligación.
Ámbito de aplicación
El artículo 2.2.5.14.1.1 delimita los destinatarios de manera amplia: titulares en fase de construcción, montaje o explotación que no hayan radicado aún el PTO ni el EIA; y, por la vía del cierre técnico gradual, los beneficiarios de títulos de pequeña minería con instrumento ambiental y los mineros cobijados por el Plan Único de Legalización y Formalización Minera. Los titulares que ya tengan PTO o EIA aprobado y requieran actualización quedan también sujetos al régimen de transición del artículo 2.2.5.14.6.3.
Tipología del cierre
El artículo 2.2.5.13.1.3 introduce seis modalidades: cierre progresivo (simultáneo a la operación), cierre temporal (suspensión transitoria), cierre anticipado (cese definitivo no previsto), cierre final (al término de la operación), cierre técnico gradual (para pequeña minería y formalización) y postcierre (monitoreo posterior). Cada modalidad tiene un régimen diferenciado de planeación, aprobación y garantías. La articulación entre estas tipologías y los instrumentos ambientales vigentes es uno de los aspectos que mayor atención merece en el análisis de los titulares.
Plan de cierre minero: contenido mínimo y aprobación
El artículo 2.2.5.14.2.2 fija diecisiete componentes mínimos del Plan de Cierre Minero, desde los antecedentes generales del proyecto hasta la evaluación de riesgos bajo escenarios de cambio climático y los mecanismos de participación ciudadana. El instrumento es único e integra componentes mineros, ambientales, sociales y financieros; debe presentarse simultáneamente ante la ANM al momento del PTO y ante la autoridad ambiental competente al momento del EIA.
La aprobación dual —ANM y autoridad ambiental— dentro de un instrumento único (parágrafo 3 del artículo 2.2.5.14.2.2) generará en la práctica tensiones de coordinación interinstitucional, especialmente cuando la autoridad ambiental competente sea una Corporación Autónoma Regional. El borrador delega en los términos de referencia que ANM y MADS deberán expedir en doce meses la resolución de muchos de esos conflictos potenciales.
Garantías financieras
El artículo 2.2.5.13.3.9 establece el cálculo escalonado de la anualidad de la garantía: la gran minería debe aportar el 20% del Valor Presente Total (VPT) en el primer año y el 80% restante en cuotas proporcionales hasta el plazo límite —que no puede exceder los dos tercios del tiempo estipulado para la fase de explotación—; para la mediana minería la proporción inicial es del 15%. Los costos deben expresarse en UVR e incorporar la tasa de los TES a diez años como tasa de descuento, variable de mercado con impacto directo sobre la planeación financiera del proyecto.
Transición laboral: el componente más exigente del borrador
Los artículos 2.2.5.14.2.11 y 2.2.5.14.2.12 son los de mayor novedad sustantiva. Se exige la formulación de un plan de transición laboral con enfoque interseccional y de género, concertado con las organizaciones sindicales y con el acompañamiento del Ministerio del Trabajo. El contenido mínimo incluye el censo y caracterización socio-laboral de trabajadores directos y tercerizados, un plan de liquidación y pago de acreencias individuales y colectivas, planes de exámenes de egreso y programas de formación y reconversión productiva articulados con el SENA.
El parágrafo 7 del artículo 2.2.5.14.2.11 establece que el incumplimiento del Plan de Gestión Social en su componente laboral condicionará la expedición del paz y salvo requerido para el cierre final. El Ministerio del Trabajo actuará como certificador ante ANM y la autoridad ambiental. Este mecanismo de condicionamiento merece un análisis cuidadoso, pues introduce una nueva condición extintiva de obligaciones que no estaba prevista en el Código de Minas y cuya base legal en las normas habilitantes del decreto es debatible.
Cierre técnico gradual para pequeña minería
La Sección 5 desarrolla el mandato del parágrafo del artículo 20 de la Ley 2250 de 2022. La implementación de la fórmula de gradualidad se remite al Anexo 1, cuyo contenido metodológico no obra en el texto puesto a consulta, lo que impide una evaluación completa del instrumento para los destinatarios de la pequeña minería.
El borrador contiene al menos tres aspectos que los titulares mineros deben examinar con particular atención: primero, la viabilidad jurídica del mecanismo de condicionamiento del paz y salvo al concepto del Ministerio del Trabajo, que puede exceder las facultades reglamentarias del Gobierno; segundo, la forma en que la aprobación dual ANM-autoridad ambiental operará en la práctica cuando las competencias ambientales correspondan a una Corporación Autónoma Regional (CAR); y tercero, la ausencia del Anexo 1 con la fórmula de gradualidad, que hace incompleta la consulta para los destinatarios de la pequeña minería.
II. Resolución sobre calidad del aire en el Cesar
Contexto y fundamento de la derogatoria
La Resolución 0071 de 2021 había reclasificado las estaciones ZM13 "El Hatillo" y ZM20 "Costa Hermosa" como áreas-fuente de contaminación atmosférica alta (Clase I) por PM10 en la zona carbonífera del Cesar. Esa clasificación tuvo origen parcial en la Sentencia T-154 de 2013 de la Corte Constitucional y fue antecedida por seis actos administrativos sucesivos desde 2007.
El borrador propone derogar la Resolución 0071 de 2021 con base en evidencia técnica que acredita la desaparición de los supuestos fácticos que la originaron: los registros del Sistema Especial de Vigilancia de la Calidad del Aire (SEVCA) de CORPOCESAR —procesados conforme a la metodología de medias móviles trianuales de concentración prevista en el artículo 16 de la Resolución 2254 de 2017— documentan que las estaciones ZM13 "El Hatillo" y ZM20 "Costa Hermosa", con frecuencias de excedencia del 100 % para el año base 2020, alcanzaron frecuencias del 0 % para el año base 2023. A partir del año base 2022, ninguna de las catorce estaciones del SEVCA registró frecuencia de excedencia igual o superior al 10 %, umbral mínimo de clasificación como área-fuente conforme al artículo 2.2.5.1.10.4 del Decreto 1076 de 2015.
Así, la derogatoria de la Resolución 0071 de 2021 parece ser el reconocimiento del acaecimiento del fenómeno de la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo por la desaparición de los fundamentos de hecho que dieron lugar a su expedición.
Excedencias residuales y régimen preventivo
No obstante lo anterior, la derogatoria no equivale a una declaración de cumplimiento pleno. Los ejercicios de modelación de dispersión mediante el modelo AERMOD identificaron, para el año 2023, nueve polígonos con excedencias del nivel máximo permisible anual de PM10, circunscritos exclusivamente a áreas de explotación minera, sin extensión hacia centros poblados o zonas de asentamiento humano. Estos polígonos no constituyen áreas-fuente en sentido técnico-jurídico —dado que la clasificación exige que las excedencias sean registradas mediante estaciones de monitoreo, no por modelación— pero sí dan lugar a un régimen preventivo que el borrador introduce en los artículos 2 a 5.
El artículo 4 impone a los titulares ubicados dentro de esos polígonos la obligación de garantizar el monitoreo de PM10 mediante estaciones fijas. Quienes no cuenten con dicha medición disponen de seis meses para instalar al menos dos estaciones. La información generada debe reportarse al SISAIRE. La obligación se mantiene vigente hasta que una evaluación anual certifique el cumplimiento del nivel máximo permisible.
Automatización del monitoreo y marco temporal
El artículo 3 reconoce que CORPOCESAR incumplió el plazo del 31 de diciembre de 2022 fijado por el artículo 7 de la Resolución 2254 de 2017 para la incorporación de equipos automáticos. El borrador establece un nuevo plazo al 1.° de enero de 2028. Adicionalmente, para 2030 entra en vigor la nueva norma de calidad del aire que reduce el nivel máximo permisible de PM10 de 50 µg/m³ a 30 µg/m³, lo que hace particularmente relevante consolidar la infraestructura de monitoreo automático antes de ese corte.
Implicaciones para los titulares en el Cesar
El artículo 5, parágrafo 3, establece que si durante tres evaluaciones anuales consecutivas la modelación identifica polígonos con excedencias persistentes, la autoridad ambiental competente deberá requerir la instalación de estaciones de medición, con cargo al titular si el polígono corresponde a su área de explotación. Esto convierte la modelación anual en un instrumento de activación de nuevas obligaciones, cuya operación práctica dependerá de la calidad metodológica del modelo utilizado por CORPOCESAR.
Precisión jurídica adicional: no reviviscencia de la Resolución 0335 de 2011
La Memoria Justificativa precisa de manera expresa que la derogatoria de la Resolución 0071 de 2021 no produce la reviviscencia de la Resolución 0335 de 2011, previamente derogada por aquella. La Corte Constitucional —en las Sentencias C-286 de 2014 y C-103 de 2025— y el Consejo de Estado —Sentencia de nulidad, Rad. 11001-03-24-000-2004-00081-01(15118)— han consolidado la regla según la cual la derogación de una norma derogatoria no restituye automáticamente la norma originalmente derogada, salvo pronunciamiento concreto y expreso en contrario. El borrador incorporará en su parte resolutiva las precisiones necesarias para despejar cualquier interpretación errónea sobre la vigencia de la Resolución 0335 de 2011.
El borrador presenta al menos dos aspectos que merecen evaluación cuidadosa: primero, la solidez técnica y la trazabilidad metodológica de los nueve polígonos de excedencia identificados por modelación, dado que no existe una guía nacional de modelación de calidad del aire y que el parágrafo 1 del artículo 5 remite a "mejores prácticas internacionalmente aceptadas" sin mayor precisión; segundo, la articulación de este régimen preventivo con las obligaciones de monitoreo ya impuestas por la ANLA en los instrumentos de manejo y control ambiental —cuya estrategia de monitoreo regional para el componente atmosférico en la zona carbonífera del Cesar fue expresamente reconocida en la Memoria Justificativa—, con el fin de evitar duplicidades o contradicciones entre los dos sistemas de seguimiento.
III. Recomendaciones generales
Ambos borradores se encuentran en etapa de consulta pública, lo que significa que los titulares mineros, sus organizaciones gremiales y sus representantes jurídicos tienen la oportunidad de presentar observaciones técnicas y jurídicas antes de su expedición definitiva. Las observaciones bien formuladas en esta etapa son el mecanismo más eficiente para corregir disposiciones que, de adoptarse en su redacción actual, generarán incertidumbre jurídica, cargas desproporcionadas o antinomias con el ordenamiento vigente para la actividad minera.
En el caso del decreto de cierre de minas, los titulares de proyectos en etapa de explotación deben iniciar desde ya una revisión de sus instrumentos ambientales vigentes y de sus PTO para anticipar el alcance de las actualizaciones que exigirá el régimen de transición. Los de gran y mediana minería deben proyectar el impacto financiero de las garantías sobre sus modelos de negocio, considerando la variable del VPT en UVR con tasa TES a diez años y la restricción del plazo de constitución a los dos tercios de la etapa de explotación.
En el caso de la resolución sobre calidad del aire en el Cesar, los proyectos ubicados dentro de los polígonos de excedencia deben verificar su situación actual de monitoreo, evaluar si cuentan con la infraestructura exigida por el artículo 4 y revisar la coherencia entre las nuevas obligaciones y las ya contenidas en sus licencias ambientales.
Desde Guerrero Ruiz | Legal acompañamos a clientes del sector minero-energético en el análisis y formulación de observaciones a borradores normativos, en la revisión y actualización de instrumentos de manejo ambiental y en la estructuración jurídica de planes de cierre. Para mayor información puede escribirnos a través de los canales de contacto del sitio y al correo info@guerreroruiz.com.