La Línea Negra y el retorno a lo básico: fines constitucionales sí, pero con motivación, evidencia y rigor en el procedimiento administrativo | Análisis y Opinión

Gustavo Adolfo Guerrero Ruiz

Socio Fundador | Estrategia Legal en Derecho Público y Regulación

Uno de los fallos más relevantes que ha proferido el Consejo de Estado en los últimos meses en materia de regulación ambiental y territorial es la sentencia de única instancia del pasado 12 de febrero de 2026, mediante la cual la Sección Primera declaró la nulidad del Decreto 1500 de 2018, que buscaba redefinir el territorio ancestral de los pueblos Arhuaco, Kogui, Wiwa y Kankuamo de la Sierra Nevada de Santa Marta, expresado en el sistema de espacios sagrados de la Línea Negra, como ámbito de especial protección cultural, espiritual y ambiental, con fundamento, entre otros, en el Convenio 169 de la OIT incorporado al ordenamiento interno mediante la Ley 21 de 1991.

La decisión, con ponencia del consejero Germán Eduardo Osorio Cifuentes, es un llamado de atención para la administración pública en tres planos que vale la pena analizar con detenimiento: el estándar mínimo de motivación y soporte fáctico que deben tener las decisiones con incidencia ambiental, agraria o minero-energética; el deber de rigor en materia cartográfica, informativa y participativa cuando se imponen limitaciones intensas sobre el uso del suelo; y la necesidad de entender que más y mejor derecho administrativo equivale, en la práctica, a menos litigiosidad y mayor estabilidad institucional.

Sobre el primero de estos aspectos, uno de los cargos que prosperó fue el de falsa motivación, derivado de un hecho determinante: al momento de expedirse el decreto, no se contaba con la cartografía oficial del IGAC, y la publicación del acto en el Diario Oficial tampoco incluyó la cartografía que debía obrar como anexo. Este punto, que algunos podrían calificar apresuradamente como meramente formal, tiene en realidad un contenido sustantivo de primer orden, pues si el acto administrativo pretendía redefinir un ámbito territorial protegido, la cartografía oficial y su disponibilidad verificable se convertían en condición de posibilidad de la decisión misma. La enseñanza que deja el fallo para el Gobierno es directa: en regulación ambiental, agraria y minero-energética, la apelación a fines constitucionalmente valiosos, como la protección ambiental, la diversidad étnica o el patrimonio cultural, no opera como una excepción que relaje la exigencia de motivación suficiente, soporte técnico y trazabilidad probatoria. La finalidad puede ser incuestionable; el acto, no.

Vale la pena recordar, además, que la ausencia de cartografía tuvo un efecto adicional que la sentencia recoge con precisión: sin ese insumo, la ciudadanía no podía participar adecuadamente en lo regulado por las disposiciones que dependían del anexo cartográfico. Esta idea es central en la providencia, pues cuando el Gobierno adopta actos de alcance general que inciden en el uso del suelo o condicionan decisiones de ordenamiento territorial, el estándar de legalidad exige que los insumos esenciales estén disponibles y permitan una deliberación verdaderamente informada; y en la misma línea, la sentencia recoge como reproche de técnica normativa, en términos del Decreto 1081 de 2015, que la falta de publicación de insumos como la cartografía y el llamado "Documento Madre" al momento de publicar el proyecto de decreto impedía el ejercicio efectivo de contradicción en la formación normativa.

De ahí se desprende una recomendación institucional inevitable: el Gobierno Nacional debería revisar los actos administrativos que imponen o detonan restricciones intensas al uso del suelo, especialmente cuando la delimitación depende de información cartográfica no consolidada, no oficial o no accesible, o cuando se omitieron etapas de información y participación sobre insumos esenciales. La sentencia incluso califica ciertas omisiones como no subsanables, por afectar el núcleo central de la decisión, lo que refuerza la urgencia de atender este estándar de manera preventiva y no correctiva.

Frente al segundo fundamento principal de la nulidad, resulta igualmente relevante la distinción que introduce la providencia en materia de consulta previa. El fallo señala que el cargo no tenía vocación de prosperidad respecto de la consulta adelantada con los cuatro pueblos de la Sierra Nevada, esto es, que dicha consulta se tuvo por satisfecha; sin embargo, el problema se trasladó a las comunidades indígenas y afrodescendientes ubicadas dentro del polígono de la Línea Negra, que debían ser consultadas por los traslapes que el decreto generaba sobre sus territorios y que no lo fueron. El propio material probatorio citado en la sentencia advertía la necesidad de concertar y dialogar por traslapes con otros territorios, y que era indispensable adelantar encuentros para acuerdos interculturales con comunidades ubicadas al interior de la Línea Negra. La lección para la política pública es estricta: cuando una decisión territorial se construye sobre un polígono, el deber de debida diligencia no se satisface consultando solo al sujeto más visible del proceso; debe existir una identificación exhaustiva y verificable de traslapes y afectaciones, y un diseño consultivo acorde con esos hallazgos.

Este fallo debe leerse también, en un plano más amplio, como una advertencia sobre el margen de discrecionalidad en la motivación de decisiones con incidencia territorial, aspecto especialmente pertinente para debates recientes en los que se discute la legitimidad de instrumentos que, sin presentarse formalmente como determinantes del ordenamiento, terminan por reconfigurar decisiones territoriales de fondo, como los lineamientos de ordenamiento para la Sabana o las declaratorias de reservas temporales de recursos naturales renovables o áreas de protección para la producción de alimentos (APPA) en escenarios donde se ha cuestionado la insuficiencia cartográfica, la falta de verificación explícita de impactos sobre entidades territoriales y realidades sectoriales, y el diseño de procesos participativos que, por su estructura, pueden sesgar la deliberación hacia determinados grupos de interés.

En definitiva, la ratio del caso Línea Negra no debilita la protección de ese territorio ancestral, sino que la fortalece, al exigir que decisiones de alto impacto territorial se adopten con el estándar mínimo del Estado de Derecho: evidencia, motivación y procedimiento. La regla de gestión que deja el fallo es clara: más rigor administrativo antes de expedir el acto, con cartografía oficial, anexos accesibles, memoria justificativa completa, identificación exhaustiva de afectados y participación bien diseñada, equivale a menos litigios después, menor incertidumbre para entidades territoriales y sectores económicos, y mayor estabilidad para las decisiones públicas de protección ambiental y cultural que el país necesita.

Descargue aquí la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado

Sentencia deeclara nulidad del Decreto 1500 de 2018 que delimita la línea negra.pdf

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